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如何實施建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”監(jiān)管
2017-02-08
第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議，于2016年7月2日通過了新修改的《職業(yè)病防治法》有關(guān)條款，取消了原由安全監(jiān)管部門實施的職業(yè)病危害預(yù)評價報告審核、職業(yè)病危害嚴(yán)重的建設(shè)項目防護設(shè)施設(shè)計的審查，以及職業(yè)病防護設(shè)施驗收等行政審批事項;取消了原須由取得資質(zhì)的機構(gòu)進行職業(yè)病危害預(yù)評價和控制效果評價技術(shù)服務(wù)的限制;增加了衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)對可能產(chǎn)生放射性職業(yè)危害的醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)項目職業(yè)病危害預(yù)評價審核、職業(yè)病防護設(shè)施設(shè)計審查和驗收的規(guī)定，以及“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強對建設(shè)單位組織的驗收活動和驗收結(jié)果的監(jiān)督核查”的規(guī)定，并對第六十七條、第六十九條等法律責(zé)任條款進行相應(yīng)修改。這一修改，標(biāo)志著施行多年的職業(yè)衛(wèi)生“三同時”監(jiān)管行政審批制度，除醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)項目外，其他建設(shè)項目的行政審批從此終結(jié)。
回顧建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”行政審批制度的歷史沿革，從國家層面文件規(guī)定看，最早是在1963年2月9日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《勞動部、衛(wèi)生部、全國總工會、冶金工業(yè)部、煤炭工業(yè)部關(guān)于防止矽塵危害工作會議的報告》(國經(jīng)周字100號)和1963年9月28日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由勞動部、衛(wèi)生部、中華全國總工會發(fā)布的《防止矽塵危害工作管理辦法》中提出的。這兩個文件都要求：今后，在新建、擴建、改建有矽塵作業(yè)的企業(yè)時，設(shè)計部門必須按照《工業(yè)企業(yè)設(shè)計衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》對防塵的要求進行設(shè)計，企業(yè)主管部門應(yīng)該嚴(yán)格審查這些企業(yè)的設(shè)計，不符合防塵要求的不準(zhǔn)施工;施工中沒有安裝好防塵設(shè)備的不準(zhǔn)移交;竣工移交時，企業(yè)安全技術(shù)部門、當(dāng)?shù)貏趧硬块T和衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)參加驗收，不符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)該制止其投入生產(chǎn)。當(dāng)時規(guī)定，設(shè)計審查和竣工驗收主要由企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，安全衛(wèi)生監(jiān)管部門只是參加防護設(shè)施的竣工驗收，并未要求參加設(shè)計審查。
安全衛(wèi)生監(jiān)管部門參加防護設(shè)施設(shè)計審查的規(guī)定，最早是在1978年10月21日《中共中央關(guān)于認(rèn)真做好勞動保護工作的通知》(中發(fā)[1978]67號)中提出的，該通知要求，勞動、衛(wèi)生、環(huán)保部門要參加新建、改建、擴建的工礦企業(yè)和革新、挖潛的工程項目安全衛(wèi)生設(shè)施的設(shè)計審查和竣工驗收工作，凡不符合安全、衛(wèi)生規(guī)定的，有權(quán)制止施工和投產(chǎn)。從此以后，在1979年4月9日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家勞動總局、衛(wèi)生部關(guān)于加強廠礦企業(yè)防塵防毒工作的報告的通知》(國發(fā)[1979]100號)、1982年2月13日國務(wù)院發(fā)布的《礦山安全條例》、1984年7月18日《國務(wù)院關(guān)于加強防塵防毒工作的決定》、1987年12月3日國務(wù)院發(fā)布的《塵肺病防治條例》等法規(guī)、文件中都有類似規(guī)定，特別是《國務(wù)院關(guān)于加強防塵防毒工作的決定》規(guī)定：“有關(guān)主管部門應(yīng)將初步設(shè)計送同級勞動、衛(wèi)生部門和工會組織審查同意后，方可進行施工設(shè)計”。
2001年10月27日頒布的《職業(yè)病防治法》，進一步完善了職業(yè)病防護設(shè)施設(shè)計審查和驗收監(jiān)管制度，明確規(guī)定衛(wèi)生部門直接負(fù)責(zé)審核職業(yè)病危害預(yù)評價報告、職業(yè)病危害嚴(yán)重的建設(shè)項目防護設(shè)施設(shè)計審查和職業(yè)病防護設(shè)施驗收工作，從過去的參加審查、驗收，變成了直接負(fù)責(zé)審批。2010年中編辦文件把上述行政審批職責(zé)劃轉(zhuǎn)給安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，2011年12月31日修訂后的《職業(yè)病防治法》，明確規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)上述行政審批。
上述歷史沿革說明，我國實行“三同時”行政審批制度已有半世紀(jì)之久，這項制度曾在職業(yè)病防治工作中發(fā)揮了重要作用，是監(jiān)管部門實施前期預(yù)防監(jiān)督的重要手段。特別是2011年修法后，各級安全監(jiān)管部門認(rèn)真履行職責(zé)，不斷完善行政審批制度和程序，加大工作力度，工作逐步走上正軌。但同時也應(yīng)看到，由于審批環(huán)節(jié)多，不僅給企業(yè)增加了經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，影響建設(shè)項目建設(shè)速度，也使安全監(jiān)管部門花費大量人力、財力在繁瑣的審批中，而對不執(zhí)行“三同時”的違法行為查處不嚴(yán)不實，導(dǎo)致守法者投入不少資金規(guī)規(guī)矩矩申請審批，而違法者逍遙法外卻不受處罰。這次修法，取消了安全監(jiān)管部門對建設(shè)項目職業(yè)病危害預(yù)評價審核、職業(yè)病危害嚴(yán)重的建設(shè)項目防護設(shè)施設(shè)計審查和職業(yè)病防護設(shè)施驗收的職責(zé)，明確規(guī)定安全監(jiān)管部門應(yīng)加強對建設(shè)單位組織的驗收活動和驗收結(jié)果的監(jiān)督核查。各級安全監(jiān)管部門要依據(jù)新修訂的《職業(yè)病防治法》，重新定位“三同時”監(jiān)管職責(zé)，把監(jiān)管重點從事前審批，轉(zhuǎn)到事后監(jiān)督檢查上來。據(jù)此，建議就落實新修訂的《職業(yè)病防治法》有關(guān)條款采取措施如下：
一是要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會新修訂法律條文精神。這次修法，對安全生產(chǎn)監(jiān)管部門多年形成的有關(guān)“三同時”監(jiān)管思維和監(jiān)管方式是一個重大改變，如何適應(yīng)這一重大改變，如何有效監(jiān)督建設(shè)單位繼續(xù)貫徹落實建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”制度，是各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門面臨的問題。有的同志認(rèn)為，取消行政審批，下放給建設(shè)單位自行審查驗收，勢必造成企業(yè)可執(zhí)行可不執(zhí)行，以前實行審批都沒有執(zhí)行到位，取消審批后，企業(yè)更不執(zhí)行了。這種擔(dān)心不無道理。但我們要充分認(rèn)識取消不必要的行政審批是改革的大趨勢，政府部門的工作重點要轉(zhuǎn)移到督促企業(yè)自覺遵守法律制度上來，而不是包辦該由企業(yè)做的事。同時，我們也應(yīng)認(rèn)識到這次修法并未取消“三同時”制度，只是取消了行政審批，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)依然保留，我們還有職責(zé)、手段監(jiān)督建設(shè)單位貫徹落實“三同時”制度。把安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，定位在“加強對建設(shè)單位組織的驗收活動和驗收結(jié)果的監(jiān)督核查”上，這對安全監(jiān)管部門來說更超脫、監(jiān)管重點更突出，可集中精力檢查企業(yè)作業(yè)場所的職業(yè)病防護設(shè)施效果，通過加強驗收活動和驗收結(jié)果的監(jiān)督核查，促使企業(yè)落實“三同時”制度，從而落實企業(yè)前期預(yù)防措施，保護勞動者的職業(yè)健康權(quán)益。
二是要進一步規(guī)范職業(yè)衛(wèi)生“三同時”制度。職業(yè)病危害預(yù)評價不再需要政府部門審核、職業(yè)病防護設(shè)施設(shè)計不再需要政府審查、職業(yè)病防護設(shè)施驗收下放給建設(shè)單位自行組織后，評價怎么搞?安全監(jiān)管部門通過什么途徑了解建設(shè)項目有關(guān)信息?企業(yè)要不要組織防護設(shè)施設(shè)計審查?安全監(jiān)管部門如何監(jiān)督建設(shè)單位自行組織的驗收活動，是事中介入還是事后檢查?安全監(jiān)管部門如何核查建設(shè)單位驗收結(jié)果?這些問題都值得討論，進一步明確，進一步規(guī)范。
三是要盡快建立安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管執(zhí)法工作機制，充分發(fā)揮各相關(guān)專業(yè)監(jiān)管力量的作用。特別是要充分發(fā)揮安全生產(chǎn)許可證的作用，在礦山、化工等實行許可證制度行業(yè)企業(yè)的安全許可條件中，補充職業(yè)衛(wèi)生條件，如未進行職業(yè)病防護設(shè)施竣工驗收，或經(jīng)安全監(jiān)管部門核查不符合職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，不得發(fā)給安全生產(chǎn)許可證。在工作中要防止重安全生產(chǎn)輕職業(yè)衛(wèi)生，重“紅傷”輕“白傷”，忽視職業(yè)衛(wèi)生工作的傾向。
四是要加強對建設(shè)單位違反“三同時”制度的查處力度。監(jiān)督核查必須采取分類監(jiān)管，重點放在危害嚴(yán)重的建設(shè)項目上，有條件的地區(qū)，要以政府購買服務(wù)方式，組織技術(shù)服務(wù)機構(gòu)或技術(shù)支撐單位，對建設(shè)單位驗收后的作業(yè)場所進行檢測，核查防護設(shè)施效果。一旦發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位驗收有問題并嚴(yán)重違法，應(yīng)毫不留情予以處罰并公開曝光，列入“黑名單”。
回顧建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”行政審批制度的歷史沿革，從國家層面文件規(guī)定看，最早是在1963年2月9日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《勞動部、衛(wèi)生部、全國總工會、冶金工業(yè)部、煤炭工業(yè)部關(guān)于防止矽塵危害工作會議的報告》(國經(jīng)周字100號)和1963年9月28日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由勞動部、衛(wèi)生部、中華全國總工會發(fā)布的《防止矽塵危害工作管理辦法》中提出的。這兩個文件都要求：今后，在新建、擴建、改建有矽塵作業(yè)的企業(yè)時，設(shè)計部門必須按照《工業(yè)企業(yè)設(shè)計衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》對防塵的要求進行設(shè)計，企業(yè)主管部門應(yīng)該嚴(yán)格審查這些企業(yè)的設(shè)計，不符合防塵要求的不準(zhǔn)施工;施工中沒有安裝好防塵設(shè)備的不準(zhǔn)移交;竣工移交時，企業(yè)安全技術(shù)部門、當(dāng)?shù)貏趧硬块T和衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)參加驗收，不符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)該制止其投入生產(chǎn)。當(dāng)時規(guī)定，設(shè)計審查和竣工驗收主要由企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，安全衛(wèi)生監(jiān)管部門只是參加防護設(shè)施的竣工驗收，并未要求參加設(shè)計審查。
安全衛(wèi)生監(jiān)管部門參加防護設(shè)施設(shè)計審查的規(guī)定，最早是在1978年10月21日《中共中央關(guān)于認(rèn)真做好勞動保護工作的通知》(中發(fā)[1978]67號)中提出的，該通知要求，勞動、衛(wèi)生、環(huán)保部門要參加新建、改建、擴建的工礦企業(yè)和革新、挖潛的工程項目安全衛(wèi)生設(shè)施的設(shè)計審查和竣工驗收工作，凡不符合安全、衛(wèi)生規(guī)定的，有權(quán)制止施工和投產(chǎn)。從此以后，在1979年4月9日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家勞動總局、衛(wèi)生部關(guān)于加強廠礦企業(yè)防塵防毒工作的報告的通知》(國發(fā)[1979]100號)、1982年2月13日國務(wù)院發(fā)布的《礦山安全條例》、1984年7月18日《國務(wù)院關(guān)于加強防塵防毒工作的決定》、1987年12月3日國務(wù)院發(fā)布的《塵肺病防治條例》等法規(guī)、文件中都有類似規(guī)定，特別是《國務(wù)院關(guān)于加強防塵防毒工作的決定》規(guī)定：“有關(guān)主管部門應(yīng)將初步設(shè)計送同級勞動、衛(wèi)生部門和工會組織審查同意后，方可進行施工設(shè)計”。
2001年10月27日頒布的《職業(yè)病防治法》，進一步完善了職業(yè)病防護設(shè)施設(shè)計審查和驗收監(jiān)管制度，明確規(guī)定衛(wèi)生部門直接負(fù)責(zé)審核職業(yè)病危害預(yù)評價報告、職業(yè)病危害嚴(yán)重的建設(shè)項目防護設(shè)施設(shè)計審查和職業(yè)病防護設(shè)施驗收工作，從過去的參加審查、驗收，變成了直接負(fù)責(zé)審批。2010年中編辦文件把上述行政審批職責(zé)劃轉(zhuǎn)給安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，2011年12月31日修訂后的《職業(yè)病防治法》，明確規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)上述行政審批。
上述歷史沿革說明，我國實行“三同時”行政審批制度已有半世紀(jì)之久，這項制度曾在職業(yè)病防治工作中發(fā)揮了重要作用，是監(jiān)管部門實施前期預(yù)防監(jiān)督的重要手段。特別是2011年修法后，各級安全監(jiān)管部門認(rèn)真履行職責(zé)，不斷完善行政審批制度和程序，加大工作力度，工作逐步走上正軌。但同時也應(yīng)看到，由于審批環(huán)節(jié)多，不僅給企業(yè)增加了經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，影響建設(shè)項目建設(shè)速度，也使安全監(jiān)管部門花費大量人力、財力在繁瑣的審批中，而對不執(zhí)行“三同時”的違法行為查處不嚴(yán)不實，導(dǎo)致守法者投入不少資金規(guī)規(guī)矩矩申請審批，而違法者逍遙法外卻不受處罰。這次修法，取消了安全監(jiān)管部門對建設(shè)項目職業(yè)病危害預(yù)評價審核、職業(yè)病危害嚴(yán)重的建設(shè)項目防護設(shè)施設(shè)計審查和職業(yè)病防護設(shè)施驗收的職責(zé)，明確規(guī)定安全監(jiān)管部門應(yīng)加強對建設(shè)單位組織的驗收活動和驗收結(jié)果的監(jiān)督核查。各級安全監(jiān)管部門要依據(jù)新修訂的《職業(yè)病防治法》，重新定位“三同時”監(jiān)管職責(zé)，把監(jiān)管重點從事前審批，轉(zhuǎn)到事后監(jiān)督檢查上來。據(jù)此，建議就落實新修訂的《職業(yè)病防治法》有關(guān)條款采取措施如下：
一是要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會新修訂法律條文精神。這次修法，對安全生產(chǎn)監(jiān)管部門多年形成的有關(guān)“三同時”監(jiān)管思維和監(jiān)管方式是一個重大改變，如何適應(yīng)這一重大改變，如何有效監(jiān)督建設(shè)單位繼續(xù)貫徹落實建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”制度，是各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門面臨的問題。有的同志認(rèn)為，取消行政審批，下放給建設(shè)單位自行審查驗收，勢必造成企業(yè)可執(zhí)行可不執(zhí)行，以前實行審批都沒有執(zhí)行到位，取消審批后，企業(yè)更不執(zhí)行了。這種擔(dān)心不無道理。但我們要充分認(rèn)識取消不必要的行政審批是改革的大趨勢，政府部門的工作重點要轉(zhuǎn)移到督促企業(yè)自覺遵守法律制度上來，而不是包辦該由企業(yè)做的事。同時，我們也應(yīng)認(rèn)識到這次修法并未取消“三同時”制度，只是取消了行政審批，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)依然保留，我們還有職責(zé)、手段監(jiān)督建設(shè)單位貫徹落實“三同時”制度。把安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，定位在“加強對建設(shè)單位組織的驗收活動和驗收結(jié)果的監(jiān)督核查”上，這對安全監(jiān)管部門來說更超脫、監(jiān)管重點更突出，可集中精力檢查企業(yè)作業(yè)場所的職業(yè)病防護設(shè)施效果，通過加強驗收活動和驗收結(jié)果的監(jiān)督核查，促使企業(yè)落實“三同時”制度，從而落實企業(yè)前期預(yù)防措施，保護勞動者的職業(yè)健康權(quán)益。
二是要進一步規(guī)范職業(yè)衛(wèi)生“三同時”制度。職業(yè)病危害預(yù)評價不再需要政府部門審核、職業(yè)病防護設(shè)施設(shè)計不再需要政府審查、職業(yè)病防護設(shè)施驗收下放給建設(shè)單位自行組織后，評價怎么搞?安全監(jiān)管部門通過什么途徑了解建設(shè)項目有關(guān)信息?企業(yè)要不要組織防護設(shè)施設(shè)計審查?安全監(jiān)管部門如何監(jiān)督建設(shè)單位自行組織的驗收活動，是事中介入還是事后檢查?安全監(jiān)管部門如何核查建設(shè)單位驗收結(jié)果?這些問題都值得討論，進一步明確，進一步規(guī)范。
三是要盡快建立安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管執(zhí)法工作機制，充分發(fā)揮各相關(guān)專業(yè)監(jiān)管力量的作用。特別是要充分發(fā)揮安全生產(chǎn)許可證的作用，在礦山、化工等實行許可證制度行業(yè)企業(yè)的安全許可條件中，補充職業(yè)衛(wèi)生條件，如未進行職業(yè)病防護設(shè)施竣工驗收，或經(jīng)安全監(jiān)管部門核查不符合職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，不得發(fā)給安全生產(chǎn)許可證。在工作中要防止重安全生產(chǎn)輕職業(yè)衛(wèi)生，重“紅傷”輕“白傷”，忽視職業(yè)衛(wèi)生工作的傾向。
四是要加強對建設(shè)單位違反“三同時”制度的查處力度。監(jiān)督核查必須采取分類監(jiān)管，重點放在危害嚴(yán)重的建設(shè)項目上，有條件的地區(qū)，要以政府購買服務(wù)方式，組織技術(shù)服務(wù)機構(gòu)或技術(shù)支撐單位，對建設(shè)單位驗收后的作業(yè)場所進行檢測，核查防護設(shè)施效果。一旦發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位驗收有問題并嚴(yán)重違法，應(yīng)毫不留情予以處罰并公開曝光，列入“黑名單”。
